El problema es el gasto, no la presión tributaria
Miguel Collado Di Franco
Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles, República Dominicana


Las modificaciones que ha sufrido el Código Tributario de la República Dominicana han sido realizadas con la intención de incrementar las recaudaciones impositivas, y su participación como proporción de la economía. Sin embargo, estas modificaciones no logran alcanzar el nivel relativo de recaudaciones que las autoridades esperan, y el proceso de nuevas modificaciones se repite en el tiempo. Esta ha sido la historia desde el año 2000.
 
El elemento que da origen a esas modificaciones es el nivel del gasto público. Esa es la fuente de la demanda de recursos provenientes de los contribuyentes. Sin embargo, el crecimiento del gasto no es objeto de mucho escrutinio en el país.  
 
El gasto público lleva más de dos décadas con una tendencia casi constante de crecimiento. Una forma de colocar este aumento en perspectiva es compararlo con el crecimiento del resto de la economía, medida por el producto interno bruto (PIB) real. La Gráfica No. 1 muestra el crecimiento en ambas variables, usando como referencia el año 1991. El gasto público del Gobierno Central de República Dominicana es 9.16 veces mayor que lo que era en 1991; esto en términos reales. En cambio, a pesar del muy elevado crecimiento que presentan las cifras oficiales del PIB, su aumento en el mismo periodo fue 3.8 veces. El ritmo de crecimiento del gasto es alto, por tanto la necesidad de ingresos para cubrirlo seguirá en aumento mientras se verifique esta tendencia.
 
 
Así como el gasto público es objeto de poco análisis relativo, tampoco lo es el crecimiento absoluto que han tenido las recaudaciones de impuestos a través de los años. Los ingresos tributarios son presentados como porcentaje del PIB, o presión tributaria. Presentar los ingresos como un porcentaje que no suele variar mucho puede estar constituyendo una forma de ilusión fiscal. La ilusión busca facilitar la toma de decisiones sobre un asunto que afecta sensiblemente a los ciudadanos, creando la idea de que la carga tributaria en el país no es tan alta[1].
 
Los ingresos tributarios del gobierno dominicano se multiplicaron por 1.8 veces en los últimos diez años, casi se duplicaron. Cuando se miden desde el año 1990, estos ingresos han crecido 12.3 veces, tal como muestra la Gráfica No. 2.
 
 
Es preciso señalar que la proporción de impuestos que pagan los dominicanos no es baja. Hacer la comparación inadecuada con la presión tributaria de países de mayores ingresos per cápita y con países que tienen otros ingresos que no provienen de impuestos, contribuye a la ilusión fiscal. La realidad es que los ingresos por concepto de impuestos como porcentaje del PIB de República Dominicana son 13.30%, contra 14.91% para los países de América Latina, según los últimos datos de la OCDE. Enfatizamos que se trata de ingresos de origen impositivo. Los gobiernos de muchos países de América Latina tienen ingresos provenientes de la seguridad social como parte de sus ingresos tributarios, así como recursos que reciben de actividades mineras. Cuando se hace la comparación en base a los ingresos provenientes de impuestos, las cifras demuestran que República Dominicana es el país de América Latina donde los impuestos pesan más en la presión tributaria[2]. El 97.1% de los ingresos contenidos en la presión tributaria de República Dominicana provienen de impuestos, mientras el promedio de la región es 71.3%.
 
Gráfica No. 3  
 
Aunque los ingresos crezcan, si el gasto público lo hace a un ritmo superior, es difícil mantener unas finanzas públicas sostenibles. En la Gráfica No. 4 es posible observar el resultado de dos tipos de políticas públicas que han sido aplicadas en República Dominicana. Desde el año 2001, se observa una brecha acentuada entre ingresos y gastos que refleja los déficits en el balance fiscal. Sin embargo, existe un contraste con el periodo comprendido entre 1990 y 2000, durante el cual la ejecución del gasto guardó una relación estrecha con el nivel de ingresos. En ese periodo prevaleció una política fiscal que se tradujo en resultados superavitarios en varios años, y déficits moderados en los demás. Esa política permitió, incluso, que el nivel de endeudamiento público se redujera en el periodo 1990-2000. El resultado descrito se logró con una presión tributaria inferior a la actual[3].
 
 
Parte de la ilusión fiscal es la idea de que el gasto no es suficiente. El tamaño del gobierno crece en forma de dependencias, de empleomanía, de subsidios y transferencias, en duplicidad de funciones, en actividades que desplazan funciones que ya realizan los ciudadanos, en corrupción y en actividades que no soportan el más mínimo análisis costo-beneficio. El gasto se consume cada vez en menos tiempo y debe ser financiado con impuestos y endeudamiento. La Gráfica No. 5 proporciona una idea del costo de operar al gobierno dominicano. El gasto corriente, que se consumen cada año fiscal, presenta una tasa de crecimiento que es muy superior al destinado a formación de activos, o gasto de capital. Sin duda alguna, es una tendencia de resultados costosos.
 
 
Consideraciones finales.
El problema fiscal es el más importante en la economía dominicana. El crecimiento del gasto ha producido déficits continuos que han elevado el nivel de endeudamiento público. Por otro lado, las modificaciones al Código Tributario han contribuido a mantener en un nivel elevado el porcentaje de informalidad que prevalece en la economía, y han encarecido los costos de hacer negocios y de vivir en República Dominicana.
 
Es necesaria una reforma al sistema tributario actual. Si la reforma es realizada con el objetivo de reducir distorsiones, crear un ambiente más propicio a la formalidad, y simplificar el sistema, los resultados se traducirían en mayores recaudaciones. Sin embargo, aún con mayores ingresos, sustentar las políticas públicas en incrementos en el gasto podría presentar riesgos similares sobre los balances presupuestarios, requiriendo mayores recursos provenientes de deuda y de impuestos.
 
En ese sentido, el documento de Política Presupuestaria para el Sector Público No Financiero de 2018 contiene estimaciones mayores de ingresos tributarios que en 2017 y una presión tributaria de 13.9%. Sin embargo, el balance estimado es de RD$109,337.9 millones, o 2.8% del PIB; el cual contrasta con el déficit que estiman las propias autoridades para 2017 de RD$84,893.9 millones, o 2.3% del PIB. Una vez más, aunque los ingresos aumenten, la política fiscal se caracterizará por un déficit fiscal que sería el más alto presupuestado, como porcentaje del PIB, desde 2014.
 
El gasto público no determina el nivel de desarrollo de una nación. Los países se desarrollan mediante los cambios en sus estructuras socioeconómicas, en sus fundamentos, provenientes de mejores instituciones y valores. Precisamente, lo que diferencia a una sociedad rica de una pobre es que sus ciudadanos gozan de un Estado de derecho, de la mayor acumulación de capital que propicia contar con un mejor ambiente institucional; y de que se les permite a los ciudadanos desarrollar sus talentos de forma libre, sin privilegios, sin la elección de ganadores y perdedores de antemano. Sin bases sólidas nada puede sostenerse en el tiempo, incluyendo los procesos sociales.
 
En sentido general, realizar las reformas necesarias para lograr estas condiciones no conlleva mayores recursos que no sean los de hacer cumplir normas existentes, y reformar las que lo necesiten. La voluntad de realizar los cambios es lo esencial, el costo es mínimo.
 
 
 

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